Hay demasiadas cosas que en materia de financiamiento educativo no se cuestionan y se toman como naturales. Sin embargo, están en la base de la gravísima situación educativa y de las enormes desigualdades que hoy todos reconocen y muchos presentan como imposibles de superar.
La transferencia de las Escuelas Nacionales a las Provincias, se inició durante la última dictadura cívico-militar en 1976 y se profundizó durante el gobierno del entonces presidente Carlos Menem. Esta transferencia era celebrada como una política de Estado que apuntaba al federalismo, lo cual resultó falso porque lo que terminó generando -como en muchos países de Latinoamérica- es una profundización de la fragmentación del sistema educativo, con mayor desigualdad y deterioro que desembocó en la crisis que hoy atravesamos.
Ahora bien, al hablar de financiamiento no es otra cosa más que hablar del papel que tiene el Estado y sus políticas públicas, de donde salen los recursos y donde se gastan estos. En definitiva, quienes realizan los esfuerzos y quienes se terminan beneficiando.
Hacia el año 2018 contábamos con un total de 781.327 cargos docentes y 4.822.689 estudiantes de primaria común, 51.501 en primaria especial y 165.965 en primaria de adultxs. 1
Un esqueleto impositivo
La fuente principal de recursos públicos es la recaudación de impuestos nacionales, provinciales o municipales. Más de la mitad de la recaudación proviene de impuestos al consumo como el IVA e impuestos a ganancias, mientras que las rentas de las empresas o aportes patronales representan una porción mínima de la recaudación. Es en este punto en el que radica la desigualdad y resulta necesario poner en cuestión quienes llevan la mayor carga de impuestos.
En la época de Menem/Cavallo se redujeron a la mitad los aportes patronales con el argumento de la creación de empleo (como hoy y el “bajo costos laboral”). En realidad, esos “aportes patronales” son una parte del salario de lxs trabajadorxs para cuando este se jubile. La reducción de dichos aportes encubre una reducción de los salarios y en consecuencia una mayor tasa de ganancia para las empresas. Si se les reestablecieran los aportes correspondientes a las grandes empresas, serviría como fuente para financiar el 82%.
Las grandes empresas y monopolios extranjerizados incrementan sus ganancias gracias a las exenciones de impuestos y subsidios directos. Petroleras como Chevrón en Vaca Muerta o mineras como Barrick Gold Corporation -además de arrasar con nuestros recursos naturales- NO están obligados a reinvertir sus superganancias en nuestro país, ni tampoco cargan impuestos (como la minería) remitiendo el capital al exterior, es decir, fuga de capitales. Las empresas del juego como los casinos y la renta financiera también tienen beneficios impositivos.
En conjunto, IVA, Ingresos Brutos, Seguridad Social y Ganancias representaron en 2016 casi 75% de la recaudación. Las retenciones a la exportación, con 3% disminuyeron su participación en 2016 debido a la eliminación aplicada a productos agropecuarios.2
Acerca de la coparticipación
Como dijimos el Estado Nacional es el principal recaudador de impuestos, algunos son coparticipables como el IVA y otros como las retenciones no. Una parte de la recaudación nacional se distribuye a las provincias, y este esquema se replica en los municipios. Asimismo los Estados provinciales y municipales generan recursos «propios» a través de recaudación impositiva o regalías por explotación de recursos mineros o petroleros.
La Coparticipación Federal se da en el marco de dudosas negociaciones entre «cada provincia y la nación», lo que se traduce en desigualdades porque no existen iguales condiciones materiales entre las distintas provincias, sumada a las «diferentes capacidades» de generar recursos «propios». En definitiva, es un federalismo no practicado.
Las leyes de subvención nacional a las provincias que complementaron la Ley 1.420 fracasaron en cumplir los compromisos, no obstante, entre las posibles sanciones se contemplaba la no provisión de Fondos Nacionales y la intervención del Gobierno Nacional en las provincias para garantizar el derecho a la educación. Leyes como la 2737/1890, posteriormente la Ley 4874 de 1905 donde el Estado Nacional intervenían de manera directa creando y sosteniendo escuelas elementales conocidas como las escuelas Laínez, sin embargo esta ley se encuentra derogada.
A partir de los 90, se impulsó la participación de la comunidad en el sostenimiento de las escuelas para conseguir recursos adicionales y alternativos en su comunidad. Las escuelas con gestión eficiente consiguen más recursos, lo que le otorga «libertad» a la institución para utilizarlo donde haga falta, cubriendo así las obligaciones del Estado, basándonos en un modelo de «autonomía escolar». De esta forma se profundiza las desigualdades entre escuelas «ricas para ricos» y escuelas «pobres para pobres». Por su parte en las escuelas Técnicas existen casos donde una especialidad consigue más recursos que otras, porque recibe un padrinazgo de alguna empresa de la zona donde radica la escuela.
Por la misma época el Banco Mundial y el Banco Iberoamericano de Desarrollo (BID) impulsaron la «financiación de la demanda», que se aplica de dos maneras:
- Puede ser a través de la asignación un bono para pagar una cuota de una escuela privada si hay demanda (pero no se cubre a falta de escuelas, algo que ya ha pasado en nuestro país), por lo que un estudiante de escuela privada recibe más presupuesto que uno de una escuela pública o las escuelas públicas de «gestión privada» como pueden ser los Centros de Primera Infancia. A estos esbozos ellos lo plantean como «financiamiento de las demandas de las familias», algo aplicado por ejemplo en Chile a fines de la dictadura de Pinochet, en donde son claras las consecuencias de estas políticas.
- Otra forma es la del «financiamiento por demanda de las escuelas» a través de «proyectos institucionales», donde principalmente se utilizan recursos de programas sociales o compensatorios. Por ejemplo: según la Ley de Educación Técnico Profesional para recibir los «recursos nacionales para el fortalecimiento de la enseñanza técnica», cada institución educativa elabora individualmente un proyecto institucional y si se aprueba recibe los recursos.
Los gastos salariales representan en general el 90% de los presupuestos provinciales para educación y aun así no se garantiza el salario básico (el 79% personal público y el 12% personal privado al año 2015) el resto es para otras necesidades educativas. En cuanto al salario también podemos decir que la Ley Federal trajo los «incentivos salariales» por capacitación o productividad/desempeño docente. Un ataque directo al Estatuto Docente, la carrera profesional y apunta a flexibilizar precarizando aún más las condiciones laborales.
La Ley 26.075 de Financiamiento Educativo del 2005 estableció la meta del 6% del Producto interno bruto (PBI) para el 2010 y a partir de ahí, ese porcentaje sería un piso. El 60% estaría a cargo de las provincias y el 40% restante lo aportaría la Nación.
La meta del 6% del PBI se había fijado anteriormente en la Ley Federal de Educación del entonces presidente Menem, en 1993, y debía ser cumplida en el 2000. Aun así, resultó insuficiente para revertir la crisis educativa. Recién en 2015 -año electoral- el presupuesto llego al 6,3% del PBI ($ 368.345 millones), es decir que desde 1999 al 2015 solo aumento 1,7%. Con datos a 2015, Nación recaudó 83% de los ingresos y estuvo a cargo del 54% del gasto público, mientras que los gobiernos subnacionales recaudaron 17% de los ingresos y debieron hacer frente al 46% del gasto total. Entre 2005 y 2015 el gasto educativo provincial incrementó su participación en el PIB en casi 50% y la relación entre el gasto educativo y gasto total provincial aumentó de 28% a 30%.
En cuanto al gasto nacional en Educación, casi 60% se vincula con el financiamiento de la Educación Superior y algo más de 17% se relaciona con los fondos salariales (Fondo Nacional de Incentivo Docente, FONID, y Fondo de Compensaciones Salariales, FCS).
Para poder emancipar la educación en el territorio hay que reconocer que la Ley de Financiamiento Educativo anterior no logro resolver las necesidades presupuestarias de la Educación Nacional.
Si bien el 6% del PBI es un avance en relación con el financiamiento, no se cumplió ni fue suficiente. No se llegó a un salario nacional unificado, no se dio respuesta a la crisis edilicia, no se llegó a la meta de incorporar al sistema educativo al 100% de la población menor a 5 años. El Financiamiento fue insuficiente y eso desato enormes luchas y represiones en todo el país, en Neuquén el gobierno de Jorge Sobisch reprimió a lxs docentes y la policía asesinó de Carlos Fuentealba en una protesta.
Si una provincia no cumple, Nación puede retirarle los fondos y repartirlo en las otras provincias. Sosteniendo de esta manera el mismo esquema y las formas de sanciones establecidas en las leyes de subvención nacional en las provincias de 1890/97 y ratificado en el Pacto Federal Educativo de 1994. Otra parte del esquema que se repite en la historia del financiamiento educativo es que el Consejo Federal de Educación tiene la facultad de declarar la «emergencia educativa» en alguna zona dando lugar a la intervención directa del Estado Nacional. Más allá de las sanciones los perjudicados son lxs niñxs y jóvenes de las provincias «incumplidoras».
Al año 2016 en la totalidad de recursos en educación básica contenían un 42% de fondos salariales, 10,7% programas de infraestructura, 5% Conectar Igualdad y 2,3% formación docente.iii
Subsidio a las empresas educativas
Los subsidios se establecen a partir del Decreto Nacional N° 2542, firmado por Carlos Menem en 1991, estableciendo que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las Provincias dictan sus propias normas para ordenar estos subsidios.
Asimismo la Ley Nacional de Educación, en su artículo 65 sostiene que los aportes financieros se destinarían para los salarios docentes, pero también habla en términos abstractos como: objetivos de justicia social, teniendo en cuenta la función social en la zona de influencia, tipo de establecimiento, proyecto educativo y arancel que establezca, pero en ningún momento pone parámetros para estos conceptos, dejando de esta manera, como en casi toda la Ley, a la interpretación del gobierno de turno la implementación y reglamentación.
Ejemplo: Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) entre 2007 y 2011, durante la primera gestión de Macri en la ciudad.
El subsidio se triplicó pasando de $412.4 a $1332.8 millones y el gasto salarial total del Ministerio de Educación pasó de $1972 millones en 2007 a $4.695 en 2011.
Es decir que el presupuesto recibió un aumento nominal del 138% y los subsidios un aumento del 200% en el mismo periodo. Esto implica que el subsidio no es exclusivamente para pagos de salarios, sino que termia siendo ganancia para las empresas educativas.
Cabe mencionar que en CABA, según el Ministerio de Educación, sobre un total de 2226 escuelas: 1232 (55%) son empresas educativas y 994 (45%) son escuelas públicas.
En la práctica, estas políticas dejan de manifiesto que el Estado termina jugando a favor del sector privado en detrimento de la escuela pública al tercerizar la educación inicial a través de los Centros de Primera Infancia, el cierre de cursos y grados en zonas donde las empresas educativas reciben mayores subsidios.
Se transfiere la educación de la esfera pública a la esfera privada, cuestionando su carácter de «derecho universal», sometiendo a la esfera del mercado en condición de mercancía, de servicios y gastos.
El Banco Mundial recomienda derivar los Fondos Públicos destinados a la educación media y superior hacia la educación básica y sostiene que esta, debe descentralizarse dejándola a cargo de la sociedad civil. Reemplazando el derecho garantizado desde el Estado por un servicio prestado por privados, ya no como un derecho universal sino como un derecho abstracto, un servicio brindado. De esta forma el Estado deja que los privados brinden educación a quienes puedan pagarla y se limita a aquellos que están excluidos y no tienen los recursos para acceder a la misma.
Para poder visualizar, seguimos con el ejemplo de CABA.
Tomando las zonas de mayor matrícula pública y privada en nivel primario, observamos que en el sector privado la matrícula es superior en zonas con mayor nivel socioeconómico y lo opuesto en las zonas de mayor matrícula pública.
En cada una de las escuelas donde se cerraron o intentan cerrar grados, observamos que a todo su alrededor hay instituciones de educación privada con subsidios que van del 50% al 100%.
Por ejemplo en el barrio de Villa Crespo: mientras en la escuela N° 2 se cerraron 5 grados de Jornada Simple (aunque originalmente se intentó cerrar 12), el Instituto Dr. Herzl (en cercanía a la escuela N° 2) cuenta con el 80% del subsidio (ofreciendo Campo de Deportes, huerta orgánica, talleres extra programáticos de periodismo y técnicas de estudio).
En la zona sur de CABA la matrícula en las escuelas públicas es del 70% promedio, mientras que en la zona norte (la más rica) de la ciudad es totalmente al revés, el 70% de la matrícula es privada. Tomando la mitad de la zona norte de la ciudad, de 162 establecimientos del nivel medio, el 81% es privado y el 19% son públicas. Formando un acorralamiento de las empresas educativas a la escuela pública.
La transferencia de fondos estatales al sector privado en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires paso del 16,8% en 2003 al 21,2% en 2015. A nivel nacional la provincia con menos porcentaje es Formosa con el 2,6% en 2015. Córdoba como la que más recursos transfirió llegando en 2015 al 21,7%. Podemos nombrar Misiones con el 16,5%, Santiago del Estero con el 12%, Bs. As. 11,9%, Río Negro 6,4% y Tierra del Fuego el 6,3% también en 2015.
Sin repetir y sin soplar…
Un breve repaso nos permite ver que muchos esquemas estructurales de financiamiento en general y educativo en particular se mantienen en la historia «copiando» leyes anteriores -aunque hayan fracasado- sin aprender de aciertos que hubo en el pasado.
Un ejemplo es el Fondo de Financiamiento Escolar (creado por la Ley 1420 de 1884) que fue vaciado por diversas políticas a lo largo de 100 años, hasta ser disuelto por la Ley PEN 22221 de Videla y Martínez de Hoz. El Fondo estaba conformado por impuestos a las herencias, a las apuestas de casinos, hipódromos y juegos de azar, donaciones.
El Fondo Escolar Permanente de 1965 destinado exclusivamente para la construcción y mantenimiento de edificios escolares.
El Fondo para la Enseñanza Técnica donde existía un impuesto específico, la Ley 16450, que consistía en el 1% sobre la masa salarial que pagaban los dueños de las industrias, derogado en 1980 y fue reemplazado por el régimen de crédito fiscal lo que representa un gasto especifico por alumno por periodo, estableciendo de esta manera un tope a ese gasto especifico.
En 1998 el Banco mundial se negó a dar un préstamo para un Fondo de Profesionalización Docente, por eso gracias a las oleadas de lucha docente se aprobó en 1999 un impuesto a los automóviles para financiar el FONID Fondo Nacional de Incentivo Docente. Este impuesto fue derogado por lo que ahora es con Fondos del Tesoro Nacional.
Las cuestiones centrales que definen una política educativa son cual es el volumen y origen de los recursos para educación y como se aplican y distribuyen estos recursos en el sistema educativo.
En conclusión
Desde la transferencia de las escuelas primarias a las provincias de Videla/Martínez de Hoz, la transferencia de las escuelas secundarias y terciarias de Menem/Cavallo, la Ley Federal de Educación, el Pacto Federal Educativo y la Ley de Financiamiento Educativo hay cuestiones que directamente no se plantean y hay políticas y problemas que se toman como «naturales».
En función de lo expuesto y la profundización de la crisis producto de estas políticas, es necesario pensar en un Fondo Común para financiar todas las escuelas del país de manera verdaderamente igualitaria en función de un Plan Nacional Educativo.
Este fondo debería conformarse con impuestos progresivos, como a las ganancias exorbitantes de empresas, a la especulación financiera, a la transferencia de capitales al exterior del país, a los terratenientes y latifundistas, a las petroleras y a las mineras etc. Esto no necesariamente se contrapone con destinar un porcentaje del PBI para la educación, pero garantiza que ese porcentaje no se transforme en un techo.
Este fondo debería estar controlado por un Órgano como el Consejo Federal de Educación, pero compuesto por representantes del gobierno, docentes, no-docentes y estudiantes del nivel secundario y superior. Este esquema puede repetirse por cada jurisdicción y distrito, así evitar que cada decisión como la compra de una lámpara esté supeditada a un órgano nacional, y de esta manera se garantiza que las instituciones educativas se puedan concentrar en su función pedagógica y no en conseguir fondos para poder existir.
Es fundamental que el Estado Nacional provea de todos los recursos necesarios para el funcionamiento de las instituciones educativas. De la mano de una reformulación de la jornada laboral donde se contemple el trabajo frente a chicxs y el trabajo institucional y pedagógico que acompaña paralelamente. La capacitación docente debe ser en horario laboral con salarios que no estén atados a ningún plus como el incentivo y plus por capacitación o productividad.
i Anuario Estadístico Educativo 2018.
ii Datos recopilados de “Documento de trabajo Nª 162, febrero 2018. El financiamiento educativo en Argentina” – CIPPEC. Según el estudio la composición de la recaudación tributaria es la siguiente: IVA %23 (principales ingresos vienen de impuestos sobre bienes y servicios); Seguridad Social %22; Ingresos Brutos %13; Otros imp. Nación %13; Ganancias Empresas y otros %9; Ganancias Personas Físicas %7; Imp. Crédito, débito bancario %5; Propiedad %4; Derechos de Exportación %3; Otros imp. Provincias %1.
iii Datos recopilados de “Documento de trabajo N° 162, febrero 2018. El financiamiento educativo en Argentina” – CIPPEC.
iv Datos recopilados de “Documento de trabajo N° 162, febrero 2018. El financiamiento educativo en Argentina” – CIPPEC.
v Datos recopilados de “Documento de trabajo Nª 162, febrero 2018. El financiamiento educativo en Argentina” – CIPPEC.
